La riforma del sistema nazionale di istruzione nel quadro dei cambiamenti strutturali dell’organizzazione repubblicana. Per andare verso dove?

Relazione di Antonio d’Andrea al Convegno “La buona scuola: profili di incostituzionalità” organizzato dall’Associazione Docenti Art.33 e Gilda degli Insegnati, Roma 16 marzo 2016

06 Aprile 2016 | di Antonio d'Andrea

1. L’obiettivo dichiarato di quanti hanno da qualche tempo la responsabilità della guida politica del Paese è quello di riuscire a modernizzare l’ordinamento, realizzando riforme di settori “strategici” – dal mondo del lavoro alla scuola – che, viene detto, contrariamente a quello che accade adesso, dovrebbero aiutare la Comunità nazionale a tenere il passo dei tempi nel contesto più ampio – globale – a partire da quello europeo nel quale siamo “inseriti” (qualcuno potrebbe dire “incastrati”). Seguendo questa impostazione occorre peraltro superare, prima di ogni altra cosa, viene sostenuto dai riformatori, i guasti di un’organizzazione costituzionale e amministrativa sclerotizzata che “costa” troppo e non è affatto funzionale – dunque è inefficiente – a danno in particolare delle più giovani generazioni, i cui diritti sono fatalmente negati o sacrificati lasciando inalterato lo status quo a vantaggio di apparati clientelari e di quanti lucrano su rendite di posizione che drenano risorse pubbliche che sarebbe bene sottrarre loro e comunque indirizzare altrove.
In realtà, coloro i quali osteggiano pur se da posizioni diverse il percorso riformatore avviato in questa Legislatura, decollata dopo le iniziali incertezze, con la formazione del Governo Renzi (22 febbraio 2014), vengono accumunati nella categoria degli “spocchiosi” conservatori e ostinati difensori di ingiusti privilegi sociali ed economici; soggetti, pertanto, che mettendosi di traverso rispetto alle riforme – “il partito del no” – ostacolerebbero la possibilità di ripresa del Paese nel quale andrebbe finalmente trovato il modo di riconoscere il “merito” di coloro i quali restano ingiustamente esclusi da sbocchi professionali cui aspirerebbero avendo le “carte in regola” o, per altri versi, di quanti sono pochi valorizzati all’interno dell’amministrazione nella quale lavorano. Questo approccio, se guardiamo al mondo della scuola pubblica, è sostenuto e fatto valere a vantaggio dei giovani laureati disoccupati che desidererebbero ottenere un posto di ruolo a prescindere dalla condizione nella quale versano i “vecchi” precari come pure è rivolto a vantaggio dei docenti più bravi (la “bravura” resta sempre difficile da quantificare obiettivamente) che non vedrebbero riconosciuti i loro meriti, essenzialmente economici, lavorando insieme a “scansafatiche” o poco qualificati colleghi che percepiscono gli stessi emolumenti.
Se tuttavia questa è la premessa dalla quale muovere, è naturale constatare come la “spocchia” dei “conservatori del no” finisca per essere in qualche modo alimentata da asserzioni che appaiono generiche e qualunquiste, peraltro da tempo udite nei bar e nelle barberie del Paese ma che oggi – ecco la novità – camminano speditamente con le gambe della politica vincente!
 
2. Piaccia o non piaccia, si è comunque avviata in Italia una corsa contro il tempo per rendere “fruttuosa” questa Legislatura che si conclude nel 2018 e ha pertanto assunto, come è noto, una “caratura” costituente, almeno stando a quello che viene dichiarato dagli attori protagonisti di questa “fase storica”. E ciò, sebbene il voto politico generale (23-24 febbraio 2013) avesse certificato una crisi irreversibile del bipolarismo italiano e lo sfarinamento del sistema politico sottostante che aveva mosso i primi passi a partire dal 1994 (la c.d. Seconda Repubblica); sistema politico al tal punto imballato da doversi allora riaffidare la Presidenza della Repubblica, al Presidente uscente Napolitano, rieletto in modo inedito il 21 aprile 2013 Capo dello Stato (e poi dimessosi il 14 gennaio 2015), per giustificare la stessa sopravvivenza delle Camere appigliandosi oltre ogni ragionevolezza consentita, ad una espressione criptica – e se si vuole, di buon senso pratico sebbene tecnicamente poco precisa se non errata – presente nella sentenza della Corte costituzionale n.1 del 2014, con la quale il giudice delle leggi considerava la legittimità “operativa” del Parlamento attualmente in carica (così spronato – può dirsi col senno di poi – a licenziare riforme considerate addirittura decisive) ancorché formatosi con un meccanismo elettorale dichiarato con quella stessa decisione non conforme ai precetti costituzionali e, perciò, annullato, sia pure pro futuro.
Riforme, dunque, promesse e sostenute con forza da decisivi attori istituzionali (a cominciare dall’ex Presidente Napolitano) e da svariati interpreti della politica italiana (non solo l’attuale Presidente del Consiglio che, in fondo, è l’ultimo arrivato), per “salvare” la Legislatura e per fare progredire la democrazia italiana, prigioniera dei suoi vecchi schemi, della sua inefficienza e, prima di tutto, logorata dalla sua accertata incapacità di rinnovarsi a dispetto di tante parole ed energie spese negli anni passati (si pensi tra gli anni ottanta e novanta, alla stagione delle Commissioni bicamerali), a progettare mutamenti istituzionali, a cominciare dalle “agognate” riforme costituzionali che, secondo la vulgata di chi oggi esprime il Governo dello Stato, rappresentavano, sotto sotto, per molti e non solo gli esponenti politici, uno strumento di “distrazione di massa”. Questa ennesima schematizzazione è, almeno per me, inaccettabile e rischia artatamente di occultare l’impegno di chi non da ora ha denunciato la strumentalità di ventate di riformismo “modaiolo” specie sul terreno costituzionale (penso proprio alle Bicamerali, in particolare all’ultima presieduta da D’Alema, miseramente naufragata nella XIII Legislatura) che piuttosto e proprio sul piano culturale, rappresenta la furbesca giustificazione dalla quale muove agevolmente il riformismo del Governo di questo tempo. È tuttavia inutile ribadire che chiunque, specie se costituzionalista, valuti con perplessità o peggio con preoccupazione le riforme che sono state varate o quelle che la cangiante maggioranza parlamentare si accinge ad approvare finisce per essere considerato come esponente di uno scetticismo deleterio (a tal proposito si parla anche di “costituzionalismo ansiogeno”), come soggetto “politicamente” prevenuto nei confronti di chi si impegna con grande energia, confortato dalla “forza” dei fatti (che poi sarebbero i voti favorevoli espressi dalle Camere la cui genesi si è ricordata), a cambiare in meglio, finalmente dopo tanto illusorio chiacchiericcio, l’inerzia della “stanca” democrazia italiana.
 
3. Se si guarda alla “riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione” (legge 13 luglio 2015 n. 107), si deve, per coglierne il senso e la portata, richiamare il contesto istituzionale nel quale si inserisce tale legge, approvata tra la deliberazione conclusiva, in prima lettura, del disegno di legge costituzionale Renzi-Boschi da parte della Camera (11 marzo 2015) e l’approvazione conforme di quel testo, in seconda lettura, del Senato (15 ottobre 2015), ad appena due mesi (4 maggio 2015) dalla deliberazione della nuova legge elettorale della Camera (il c.d. italicum ). Primo rilievo: la legge n.107 del 2005 si compone di un solo articolo e di 212 commi secondo una deleteria modalità di deliberazione parlamentare frequentemente utilizzata che avrebbe dovuto porre qualche problema di legittimità costituzionale, quanto meno al Capo dello Stato nella fase di promulgazione – a tacere delle inspiegabili ma evidenti compiacenze delle rispettive Presidenze delle Camere – posto che i disegni di legge sono redatti, di scussi e votati in articoli, come esplicitamente richiesto dalle disposizioni vigenti. In sei mesi (da maggio ad ottobre 2015), dunque, si manifesta un’ondata riformatrice a tutto campo che ha riguardato, nel bel mezzo della scorsa estate, anche il sistema di istruzione pubblica finalizzato a garantire l’attuazione del diritto fondamentale all’istruzione così come delineato nella sua materialità agli artt. 33 e 34 Cost.; un diritto sociale – quello all’istruzione – esattamente definito da Nadia Maccabiani come “il filo rosso” che << qualifica, in un circolo potenzialmente virtuoso, “forma di Stato”, “forma di mercato” e “forma di integrazione europea” >> (N.Maccabiani, La multidimensionalità del diritto all’istruzione nella giurisprudenza delle Corti europee e della Corte costituzionale italiana, 8 giugno 2015, in www.forumcostituzionale.it). Tale sistema è peraltro direttamente coinvolto nella ridefinizione, a livello costituzionale, del rapporto Stato-Regioni posto che il vigente art. 117, frutto della riforma del Titolo V del 2001, assegna alla competenza legislativa esclusiva dello Stato le norme generali in tema di istruzione e alla competenza legislativa concorrente, la materia istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche, oltre ad affidare alla competenza esclusiva regionale il sistema di formazione professionale.
Con la riforma costituzionale in dirittura d’arrivo – è a breve prevista la seconda definitiva lettura della Camera e la riscrittura, tra le altre cose dell’art.117 Cost. – è destinata a scomparire – almeno sotto il profilo lessicale – la ripartizione tra Stato e Regione della competenza legislativa di una stessa materia (sia pure con la nota distinzione tra principi fondamentali, statali, ed il resto della regolamentazione, regionale) cosicché, allo Stato verrebbero assegnate, dalla lett. n, le “disposizioni generali comuni sull’istruzione; istruzione universitaria e programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica”, e alle Regioni i soli “servizi scolastici”, oltre alla formazione professionale e alla promozione del diritto allo studio, anche universitario, sempre fatta salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche. Dal che si può desumere – e siamo al secondo rilievo – una perseguita “centralizzazione” della materia istruzione (ovviamente non solo di quella) in virtù della quale può certamente irrobustirsi, quando la riforma costituzionale Renzi-Boschi dovesse entrare in vigore, la base costituzionale su cui fare poggiare l’intervento operato dal Legislatore nel luglio 2015, anche se la Legge n.107 non avrebbe potuto e non potrebbe, al momento, come, invece, fa sottrarre al legislatore regionale la possibilità di intervenire quanto meno in materia di individuazione degli “ambiti territoriali” sui quali incide l’organizzazione nazionale del servizio scolastico.
L’autonomia scolastica – questa, almeno, nominalmente non pregiudicata dalla “madre” di tutte le riforme – si rapporterà quasi esclusivamente con la disciplina legislativa statale, il che non è detto servirà a preservarla meglio rispetto a quanto accade oggi, allorché deve farsi valere tra due centri di produzione normativa ma all’interno di un rapporto “triangolare” (che attenua reciprocamente la pretesa regolamentativa sia statale sia regionale), rapporto destinato a divenire “bipolare” ma sbilanciato (da un lato, la sola normativa statale, dall’altro la regolamentazione delle istituzioni scolastiche negli spazi lasciati liberi dall’unico legislatore legittimato ad intervenire).
Se ci si occupa delle riforme in progressione nell’ordinamento – a partire da quella costituzionale che potrà succedere nel tempo alla legge n.107 del 2015 e che potrebbe condizionare in senso favorevole la legittimità di quest’ultima – la dimensione strumentale del diritto all’istruzione, vale a dire le modalità tecnico-normative per rendere fruibile tale diritto fondamentale, dovrebbe investire la piena responsabilità istituzionale dello Stato centrale chiamato, perciò, ad assolvere compiti che vanno ben oltre la semplice previsione della generalità delle norme sull’istruzione e, ai sensi dell’attuale lett. m, art.117, secondo comma, Cost., la “determinazione dei livelli essenziali concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
Resta da chiedersi – terzo rilievo – se accollarsi in toto da qui in avanti e nella nota fase di ristrettezza delle risorse pubbliche, una tale esclusiva responsabilità non appaia in stridente contraddizione con la pomposa declamazione del comma 1 dell’art. unico della legge n.107 del 2005, secondo la quale si punterebbe alla realizzazione di “una scuola aperta, quale laboratorio permanente di ricerca, sperimentazione e innovazione didattica, di partecipazione e di educazione alla cittadinanza attiva”. Ciò non toglie che venga contestualmente prevista e, anzi, incoraggiata la capacità delle migliori istituzioni scolastiche, evidentemente con a capo i migliori dirigenti disponibili alla bisogna, di trovare il modo di essere, o almeno apparire, accattivante, allo scopo di reperire propri fondi da spendere in sinergia con i propri “finanziatori-benefattori”.
La domanda da porre, allora, diventa obbligata: scuola aperta a chi? E, inoltre: partecipazione rispetto a che cosa? Ma soprattutto, è davvero questa l’impostazione istituzionale coerente o quella più efficace per – come si scrive – “contrastare le diseguaglianze socio-culturali e territoriali, per prevenire e recuperare l’abbandono e la dispersione scolastica”? Temo che se si centralizza e accentra tutto, l’istruzione pubblica tornerà, in linea di massima, quella di stampo ministeriale, poco incline, a parte i finanziamenti privati, alle “aperture sull’esterno”. Evidentemente, mi riferisco ad aperture e sollecitazioni esterne di natura culturale (a partire dal coinvolgimento delle Università del territorio e degli stessi Enti pubblici interessati ad interfacciarsi con le scuole per progettare e favorire eventi, incontri, dibattiti, promuovere testimonianze) e non già, per intenderci, all’alternanza scuola-lavoro, finalizzata, per come mi pare impostata attualmente, ad esigenze pratiche piuttosto che formative, le quali favoriscono o possono favorire i privati committenti-richiedenti che si avvalgono di servigi a buon mercato, di studenti dirottati verso strutture produttive più per “fare” che per “imparare”. Inevitabilmente si alimentano perplessità e sorgono quesiti in capo a chi ha sempre ritenuto il pluralismo istituzionale, anche quello espresso sul versante dell’articolazione territoriale della Repubblica – incentrato sulla valorizzazione del livello di governo regionale – una desiderabile e innovativa prospettiva democratica da ascrivere ai meriti storici dei Padri Costituenti, meriti oggi certamente misconosciuti così come lo sono stati ieri quando si invocavano, in un delirio da tanti condiviso, persino sbocchi federalisti. Una prospettiva, quella regionalista, male utilizzata e persino mortificata da una classe politica squalificata e immorale in molte delle sue componenti, anche se bisognerebbe distinguere e “storicizzare” le responsabilità e soprattutto evitare di confondere le patologie del sistema politico – nazionale e locale – con gli assetti costituzionali che nulla a che vedere hanno con le prime.
 
4. Quello che tuttavia a me pare davvero eclatante relativamente agli stessi contenuti della legge n.107 del 2015 è la loro stessa certificata “precarietà” normativa, indotta dalla contestuale amplissima delega conferita al Governo, organo che nei diciotto mesi dall’entrata in vigore della normativa (che potrebbero essere prorogati di ulteriori novanta giorni), è chiamato ad adottare uno o più decreti legislativi in materia di istruzione “anche in coordinamento con le disposizioni di cui alla presente legge” (comma 180). Una riforma che nasce vaga e dichiaratamente suscettibile di cambiamenti nell’immediato! Se, in effetti, si guardano i criteri e i principi direttivi individuati, al comma 181, dal legislatore delegante, le parole più ricorrenti sono: riordino, revisione, promozione mentre il termine istituzione – più direttivo senz’altro nei confronti dell’organo delegato – si riferisce alla necessità di apprestare un sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni (ma per questo basterebbe il vicolo costituzionale sebbene non indirizzato al solo Esecutivo) ed il termine garanzia – egualmente direttivo – viene collegato all’effettività del diritto allo studio da ottenere su tutto il territorio nazionale nel rispetto delle – assai blande nell’immediato futuro – competenze regionali in materia (il che, delega o meno, resta indifferibile impegno del quale, secondo il dettato costituzionale, devono farsi carico i pubblici poteri). Questa formulazione, a mio modo di vedere, certifica piuttosto che il Governo dal luglio 2015 ha sostanzialmente le mani libere rispetto al Parlamento nel riordinare, revisionare e promuovere il sistema nazionale di istruzione. Lo può fare partendo dall’accesso nei ruoli di docente nella scuola secondaria sino a spingersi alla valutazione e certificazione delle competenze degli studenti nonché degli esami di Stato, occupandosi del raccordo tra i percorsi dell’istruzione e formazione professionale come pure disciplinando la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità e la stessa valorizzazione del patrimonio e della produzione culturale in ambiti svariati, dalla musica, al teatro, alla cinematografia. A ciò si aggiunga che entro i due anni dall’entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi sarà possibile per l’Esecutivo adottare decreti integrativi e correttivi di quelli che saranno stati nel frattempo emanati (comma 184) e che è contemplata – direi da subito – la possibilità di adottare regolamenti generali ovvero ministeriali per raccogliere le norme secondarie vigenti “negli ambiti di cui alla presente legge, con le modificazioni necessarie al fine di semplificarle e adeguarle alla disciplina legislativa conseguente all’adozione dei decreti legislativi” (comma 183). In materia di istruzione, a parte la legge e i decreti delegati che verranno, il Governo potrà scegliere: regolamenti da subito e per il futuro più o meno prossimo! La riforma del sistema nazionale di istruzione si è solo avviata con la legge n.107 del 2015 e sarà, in realtà, definita e precisata nei prossimi anni dal Governo che è stato messo nelle condizioni di alternare norme primarie (decreti legislativi) o secondarie (in questo caso regolamenti generali o regolamenti ministeriali) con sostanziale progettata neutralizzazione – a livello costituzionale – dell’intervento legislativo regionale e sostanziale emarginazione di quel che sarà restato degli organi parlamentari.
A questo riguardo è utile ricordare che la Camera dei deputati, l’unico organo parlamentare destinato a mantenere un rapporto fiduciario con l’Esecutivo secondo il noto disegno di revisione costituzionale, sarà eletta, a meno che non sopraggiungono eventi esterni – dal referendum abrogativo ad annullamenti disposti dal giudice costituzionale – con meccanismi premiali che di fatto consentiranno alla forza politica maggioritaria – e al suo leader – di disporre di una “docile” e “ampia” maggioranza di deputati.
 
5. In verità, dagli anni novanta si è affermata l’idea che il benefico recupero dell’efficienza dell’attività svolta dall’organizzazione pubblica, a partire da quello dello Stato, debba necessariamente comportare uno sfoltimento di organi coinvolti nella decisione e comunque un ridimensionamento delle deliberazioni da assumere nella sede collegiale, dovendosi piuttosto privilegiare la capacità decisionale di un leader dotato di poteri suoi propri (e contornato da uno staff, quale che sia il nome prescelto per identificarlo formalmente, alle sue “dipendenze”) e responsabile dell’organo di cui è posto a capo, leader – quando si tratta di Enti politici – individuato direttamente dal corpo elettorale che sarebbe così investito dal basso della piena legittimazione a governare senza troppi condizionamenti. Si pensi alla elezione diretta degli organi monocratici dei governi locali e regionali e alla stessa riduzione delle competenze delle assemblee consiliari, il più delle volte coinvolte nelle decisioni solo per assentire o dissentire – un sì o un no – rispetto alle scelte determinate dal Sindaco o dal Presidente della Giunta. Non è questa l’occasione per analizzare le caratteristiche dei nuovi modelli di democrazia variamente denominati che avrebbero preso il posto, quanto meno in sede di elaborazione dottrinale, di quelli più tradizionalmente sperimentati e tuttavia legati – si dice con scherno – a logiche novecentesche, frutto di ideologie e categorie oramai tramontate. Modelli – si potrebbe dire preoccupati di realizzare forme di leaderismo efficientista – che sarebbe bene tuttavia si consolidassero nel nostro Paese e di cui mi pare intrisa, per quel che direttamente ci riguarda, la legge di riforma del sistema nazionale di istruzione sempre nell’attesa che possano ulteriormente espandersi anche ad altre forme più sofisticate di organizzazione pubblica (in fondo si tratta della strada consapevolmente intrapresa nell’ordinamento italiano con le attuali riforme istituzionali: superamento del bicameralismo perfetto, senza più l’elettività diretta del Senato; soppressione del CNEL e delle Province; accentramento della funzione legislativa nelle mani dello Stato; sostanziale individuazione del Premier attraverso meccanismi elettorali di impostazione maggioritaria con eventuale ballottaggio nazionale tra le due liste più votate ove nessuno raggiunga il 40% dei voti).
Restando alla legge n.107 del 2005, il modello leaderistico è trapiantato con successo – in questo caso dall’alto senza preoccuparsi di dover ricercare alcuna legittimazione dal basso – nella rimodellata figura del dirigente, sia quello preposto all’ufficio scolastico regionale, sia quello della singola istituzione scolastica. Leggendo le norme che contemplano le competenze loro affidate sostanzialmente in esclusiva, appare del tutto oscurata la presenza degli altri organi collegiali – a partire dal collegio dei docenti – e ridotta a poca cosa il coinvolgimento di altre componenti, a partire dai genitori sino ad arrivare a chi lavora nella scuola con altri delicati compiti di supporto tecnico-amministrativo.
E’ il dirigente regionale che negli ambiti territoriali individuati su indicazioni del Ministro ripartisce l’organico dell’autonomia (commi 66 e 67); è il dirigente che conferisce, a partire dalla proposta, l’incarico ai docenti di ruolo anche utilizzando docenti in classi di concorso diverse per le quali sono abilitati sulla base di apprezzamenti che scontano un notevole tasso di discrezionalità; è sempre il dirigente ad individuare sino al 10% dei docenti per essere supportato in attività organizzative e didattiche – una sorta di “cerchio magico” procuratogli dal legislatore – (commi 79, 80, 81 e 82). Del resto, quando si scrive espressamente – al comma 4 – a proposito dell’offerta formativa di ciascuna istituzione scolastica che il piano triennale è sì approvato dal consiglio d’istituto ed elaborato dal collegio dei docenti ma solo “sulla base degli indirizzi per le attività della scuola e delle scelte di gestione e di amministrazione definiti dal dirigente scolastico”, è evidente, collegando sistematicamente questa disposizione con le altre prima richiamate, che siamo abbondantemente dentro il modello di leaderismo cui prima alludevo (e che certo si spera possa essere almeno responsabile) il quale echeggia seppure in tutt’altro contesto il tramonto inesorabile degli organi assembleari dei vari livelli di governo, incluso lo Stato centrale.
In sostanza, il modello di organizzazione del sistema nazionale di istruzione introdotto dal “passivo” legislatore, “sottomesso” all’impulso governativo e incurante di critiche serrate provenienti da buona parte del variegato mondo della cultura italiana, si allontana in modo del tutto consapevole da logiche di diverso segno che solo qualche anno fa avevano promosso una scuola pubblica intesa come comunità in grado di governarsi da sola, pienamente inserita nel contesto territoriale di riferimento per produrre ed esportare sapere. Una scuola realmente aperta e innovativa, senza padroni cui ubbidire e padrini da ricercare e ringraziare!
Se non si riuscirà ad arrestare in qualche modo questa inclinazione ideologica pericolosamente – e spesso falsamente – efficientista, non vorrei dire autoritaria ma certo poco partecipata nella gestione delle istituzioni scolastiche, è facile immaginare un progressivo rinsecchirsi della originaria vena democratica che dovrebbe continuativamente nutrire il diritto di ciascuno ad avere una scuola pubblica colta, dialettica, laica, non opulenta ma autonomamente finanziata dallo Stato, orgogliosamente popolare ed interclassista, all’altezza della tensione morale e culturale dei nostri Padri costituenti e delle loro aspettative che meriterebbero di non essere tradite, anzi svendute.
 
 

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